Le droit à l'information
Dans cette section il est question de:
· La portée juridique et politique du droit à l'information
· Le rôle du droit à l'information
· Ensuite l'on explique que le droit à l'information en droit
canadien s'est présenté comme un
standard d'appréciation
de la finalité de
la liberté d'expression de même qu'il a constitué un facteur
de structuration des limites
à la liberté d'expression
Exposé sur le droit à l'information
Dans les systèmes juridiques reconnaissant la liberté d'expression
et de la presse, les principes du droit de l'information sont le lieu d'arbitrage
et de délimitation des prétentions respectives de ceux qui se
retrouvent en conflit. Par exemple, les conflits entre la liberté de
presse et la protection de la vie privée. Les situations conflictuelles
de ce genre sont fréquemment rencontrées par les médias.
Il est usuel de constater que chacun invoque au soutien de ses prétentions les principes de droit à la vie privée, de la liberté d'expression. En général, l'on associe à ces droits des significations pratiques divergentes tout en montrant un unanime attachement aux principes abstraits.
Le droit en général et singulièrement le droit de l'information ne peut fonctionner sans des principes fondamentaux et des notions venant aider au départage, au fil des situations et des prétentions. C'est principalement à ce titre qu'intervient le droit à l'information. Rarement reconnu comme conférant des droits exigibles aux sujets, sauf pour ce qui a trait au droit d'accès aux documents publics, le droit à l'information se présente plutôt comme un concept qui cristallise un ensemble de valeurs ayant en commun la prise en considération des intérêts du public-récepteur de l'information.
Le droit à l'information, à l'instar de la plupart des notions juridiques renvoyant à des valeurs fondamentales est susceptible d'une pluralité de sens. Chacune des significations données à cette notion possède une part de légitimité. Il est en général difficile d'échapper à la polysémie de notions comme celles-là. Il importe cependant de distinguer certaines des significations les plus souvent invoquées lorsqu'on parle du droit à l'information ce qui justifie de faire état de la pluralité de sens de la notion de droit à l'information.
La pluralité de sens de la notion de droit à l'information
La notion de droit à l'information est à la fois un droit-valeur ou un slogan car elle possède une force d'évocation considérable. Cette force évocatrice n'est peut-être pas étrangère au fait que le droit à l'information se présente aussi comme le siège de standards utilisés pour interpréter les règles de droit trouvant application dans des contextes conflictuels. Mais dans certaines situations, le droit à l'information se présente comme un droit exigible.
Un droit exigible?
Dans un nombre restreint de situations, le droit à l'information
se présente en lui-même comme un droit exigible emportant des obligations
de faire pour un sujet de droit ou pour l'État. Parfois, comme dans la
constitution espagnole, c'est sous la forme d'un droit-réceptacle, comportant
d'autres droits et libertés qu'il se présente .
Mais le plus souvent, c'est un droit bien délimité emportant des
obligations précises dans des situations déterminées. Alors,
c'est dans des textes spécifiques que sont énoncées de
telles exigences qui ne résultent pas de la seule proclamation du principe
général du droit à l'information. C'est souvent à
la faveur d'un effort doctrinal de systématisation et de recherche de
cohésion que l'on voit un ensemble de règles regroupées
sous le vocable de «droit à l'information».
L'expression «droit à l'information» désigne parfois
des facultés ressortissant à des notions juridiques déjà
connues comme la liberté d'expression et l'accès aux documents
des organismes publics. Ainsi, l'accès à son dossier personnel
sera assimilé au droit à l'information mais c'est souvent en raison
de la reconnaissance du droit à la vie privée que cette faculté
est reconnue au sujet de droit à titre de corollaire à un droit
de maîtrise des informations le concernant.
De la même façon, c'est en application du droit à la liberté
d'expression que dans certains pays on a reconnu l'existence d'un droit d'accès
aux documents publics. Le droit des obligations reconnaît parfois que
l'une des parties possède, envers son cocontractant, un droit d'exiger
certaines informations comme celles qui doivent être divulguées
au patient dans le cadre d'une relation contractuelle ou légale portant
sur des soins médicaux. Là encore, ce droit exigible à
certaines informations ne résulte pas tant de la proclamation du droit
à l'information que du tissu obligationnel propre à certains
rapports juridiques.
Mais le plus souvent, le droit à l'information , n'est pas en lui-même,
générateur d'obligation pour l'Administration ou les particuliers:
il fait figure d'objectif à atteindre et pour lequel des groupes d'intérêt
vont se mobiliser.
La mise en oeuvre effective du droit à l'information peut nécessiter
la mise au point d'un régime juridique plus précis tel celui des
lois sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection
des renseignements personnels qui déterminent la teneur des principes
fondamentaux du droit encadrant la gestion des documents détenus par
les administrations publiques. Ces textes viendront déterminer des obligations
précises en matière d'information pour lesquelles le droit à
l'information pourra bien avoir constitué la justification mais qui produiront
leurs effets juridiques de leur propre chef et non en raison de l'existence
du principe du droit à l'information.
Un droit fondamental
Le droit à l'information est aussi un droit fondamental. Il est pour
certains une sorte de prolongement ou un synonyme de la liberté de presse
ou de la liberté d'expression. Mais alors on peut se demander si cette
désignation par le vocable de droit à l'information, ce qui n'est
rien d'autre que des libertés fondamentales déjà connues
et reconnues, ajoute quelque chose à l'édifice des droits fondamentaux.
Ainsi, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques précise
que le droit à la liberté d'expression "comprend la liberté
de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées
de toute espèce". Il y a donc, dans l'idée de libre circulation
de l'information, la reconnaissance d'un certain droit de recevoir de l'information.
Mais si ce droit de recevoir est déjà compris dans la liberté
d'expression, à quoi sert-il de désigner par droit à l'information
une liberté fondamentale dont les tenants et aboutissants sont déjà
bien établis.
Mais ce phénomène indique en même temps l'intérêt
de considérer le droit du public à l'information comme un facteur
de délimitation des limites de la liberté d'informer ou de ne
pas informer en certaines circonstances.
Un droit-standard (un principe d'interprétation)
Le droit à l'information est aussi un droit-standard en ce qu'il
prescrit à l'interprète de soupeser les intérêts
en présence, de départager les valeurs et enjeux et de tracer
la limite concrète des différents droits fondamentaux qui viennent
en contradiction. Alors, le droit à l'information prend l'allure non
plus d'un droit susceptible de produire en lui-même des prérogatives
et des obligations mais comme un outil permettant d'aider à résoudre
une contradiction.
Des droits concernant des intérêts aussi englobants et diversifiés
que ceux qui se rattachent à l'honneur, la réputation et à
la vie privée ne peuvent se définir concrètement que dans
leurs relations avec les autres droits et libertés.
Il est en effet banal de rappeler que ni l'un ni l'autre des droits et libertés
ne sont absolus. Les droits-standards jouent un rôle capital dans ce processus
de délimitation respective et réciproque du champ des droits relatifs
à l'information.
L'essentiel du travail du juriste est d'identifier les limites respectives
des droits et libertés. Le domaine de l'un ou l'autre de ces droits et libertés
est en quelque sorte le fruit des délimitations des autres.
Résoudre les contradictions entre les droits fondamentaux n'est pas une
tâche facile; l'expérience commune des pays occidentaux enseigne
qu'il faut toujours se résigner à confier aux tribunaux l'ingrate
fonction de prononcer les arbitrages entre les valeurs et droits venant en conflit
lors de la circulation de l'information. Au fil des décisions forcément
contradictoires, les tribunaux développent les principes de droit encadrant
les situations concrètes où des droits fondamentaux viennent à
s'opposer.
Pour arriver à situer ces limites respectives et réciproques des
droits et des libertés relatifs à l'information, les tribunaux
font appel à des facteurs de structuration leur permettant de situer
les délimitations respectives des droits venant en conflit. Le droit
à l'information est l'un de ces facteurs de structuration .
Des auteurs tels que Pierre Kaiser ont montré que le droit au respect
de la vie privée trouve ses limites dans ce qu'il appelle les nécessités
de l'information du public . Dans plusieurs pays, l'analyse des principales
décisions judiciaires dans lesquelles les tribunaux se sont livrés
à cet exercice permet d'identifier le droit du public à l'information
comme étant l'un des standards utilisé par les tribunaux afin
de déterminer, à l'occasion d'un conflit, les limites spécifiques
de la liberté d'expression et les droits qui viennent en limiter l'exercice,
tels le droit à la vie privée et à la réputation.
Le droit du public à l'information, compris comme référant
à l'intérêt du public à être informé,
semble bien avoir constitué un facteur de structuration des limites à
la liberté d'expression.
Appelés à déterminer les frontières de la liberté
d'expression et celle d'autres droits comme le droit à l'honneur, à
la réputation ou à la vie privée, les tribunaux font appel
à ce qui leur paraît aller dans le sens des intérêts
du public. L'intérêt du public à être informé
devient alors une notion de référence aidant à déterminer,
dans le contexte judiciaire, si le comportement mise en cause va au-delà
de ce que permet chacun des droits se trouvant invoqués au soutien des
prétentions de l'une et l'autre partie . Ainsi, les droits à la
réputation et à la vie privée d'une personne vont trouver
leurs limites dans l'intérêt que l'on reconnaît au public
de prendre connaissance de certains aspects de sa personnalité afin,
par exemple, de juger s'il y a lieu de continuer de lui accorder sa confiance
s'il s'agit d'une personne politique.
L'harmonisation des libertés et des droits fondamentaux est l'une des
tâches principales du système juridique. C'est à partir
de standards, notions floues ou "tests" que sont mis en balance les
divers intérêts divergents que la circulation de l'information
interpelle. Ces standards peuvent être proposés par le législateur,
construits de toutes pièces par les tribunaux ou les organismes de réglementation
ou encore empruntés au langage courant.
C'est de cette façon que se construisent les limites aux droits fondamentaux
dans les sociétés qui ont choisi de les enchâsser dans des
textes solennels.
Le défi pour la doctrine juridique est de mettre au jour les principes
et raisonnements par lesquels les tribunaux et les autres interprètes
parviennent à articuler ces droits fondamentaux entre eux. À cet égard,
le rôle joué par les standards et les
notions floues paraît capital.
Les standards et les notions floues ont mauvaise presse. On les présente
souvent comme des infirmités du droit. Il est fréquent d'entendre
dire que si les lois étaient bien faites, elles ne laisseraient place
à aucune notion floue.
La croyance suivant laquelle les lois devraient avoir la précision des
équations algébriques est très répandue dans la
société. Pour certains, le culte de la précision atteint
un degré tel qu'ils vont conclure à l'existence d'un problème
dès lors que le sens des mots dans un texte de loi est susceptible d'interprétation!
Il est encore plus bizarre d'observer que plusieurs juristes, ceux-là
même qui gagnent leur vie à interpréter les textes de loi,
soient souvent les premiers à déplorer que les lois comportent
des notions floues, ou des notions à contenu variable. Ne vaudrait-il
pas mieux chercher à apprivoiser de telles notions afin de profiter des
possibilités accrues d'adaptabilité qu'elles confèrent
souvent au droit?
Les notions floues et les notions à contenu variable ne sont pas une
pathologie du droit. La recherche fondamentale sur le langage et le raisonnement
juridique menée surtout à la faveur du développement de
l'informatisation et du développement de banques de données emmagasinant
les textes de lois et des décisions judiciaires a permis de mieux comprendre
le rôle essentiel des notions floues et des notions à contenu variable.
Ces notions sont essentielles pour permettre au droit de se maintenir en contact
avec les pratiques, les valeurs et les évolutions.
Comme les droits et les libertés ne sauraient se définir en vase
clos, il est essentiel de rédiger les lois ayant trait aux droits fondamentaux
en préservant cette ouverture sur tous les milieux qui réfléchissent
et exercent leurs activités autour de ces droits.
C'est en appliquant les analyses développées dans les travaux
sur les standards juridiques (qui sont différents des standards techniques)
que l'on peut identifier comment se dégage la signification juridique
du droit à l'information et partant, des limites respectives au droit
à la vie privée et à la liberté d'expression. Al
Sanhoury proposait de définir le standard par ce qu'il accomplit:
"il donne une mesure moyenne de la conduite sociale susceptible de s'adapter
aux particularités de chaque hypothèse déterminée
". Rials note, dans une tentative de cerner les traits caractéristiques
des standards, que ceux-ci ne sont pas la règle, mais plutôt
une technique de formulation de la règle de droit. Cette technique
est tout
à fait appropriée aux situations pour lesquelles il est malaisé
de formuler des règles a priori sur les comportements que doivent
adopter les sujets de droit.
La transmission de l'information, caractérisée par son évolution
rapide et la place importante qu'elle laisse à l'activité créatrice
s'accommode mal de règles détaillées. Il est donc tout
à fait prévisible que le droit de l'information se caractérisera
par un intense recours aux standards.
Les standards se présentent selon la formule de Rials comme "des
instruments de mesure en termes de normalité; " c'est ce qui fait
leur spécificité; c'est aussi de là qu'ils tiennent leur
ambiguïté. La normalité, en effet, est ambiguë.
Voilà pourquoi certaines notions demeurent fondamentalement réfractaires
à toute définition exhaustive; elles se présentent plutôt
comme des façons de dégager les finalités essentielles
que devront posséder les normes qui pourront être développées
par les diverses instances de réglementation ainsi que ceux qui sont
chargées d'appliquer les lois et les règlements. En relevant que
"ce n'est pas l'indétermination mais l'indéterminabilité
de la norme qui ouvre la voie à du pouvoir discrétionnaire,"
Rials a montré que les standards n'ouvrent pas toujours la porte à
un pouvoir discrétionnaire puisque les instances chargées de les
appliquer vont devoir les interpréter en tenant compte de leurs limites
sémantiques. L'indétermination donne plutôt lieu à
l'interprétation de la norme, non à du pouvoir discrétionnaire.
Quant à l'interprétation elle-même, elle trouve ses limites
à l'intérieur des sens qui demeurent acceptables dans la communauté
d'interprétation.
L'interprétation des notions de vie privée et de droit à
l'information implique un certain jugement sur la conduite du diffuseur et de
la personne qui se plaint que l'on a porté atteinte à sa vie privée.
Ce jugement ne saurait être pratiqué sans prendre en considération
les faits de chaque espèce. La notion de vie privée n'est pas
et ne pourra sans doute jamais être formulée avec plus de précision;
ce qui ne l'empêche pas d'être une notion déterminable, mais
dans chaque situation concrète. Elle varie avec le temps et les circonstances.
Une détermination ayant été faite à une occasion
ne constitue pas nécessairement un précédent pertinent
dans d'autres circonstances.
Mais pour cerner le phénomène, il importe d'investiguer de quelle
façon se détermine, dans les systèmes juridiques, le sens des
droits et des libertés.
Conclusion
Le droit de l'information se présente comme le carrefour des droits
fondamentaux parmi les plus essentiels. Il comporte à la fois des énoncés
à forte charge affective exprimant l'attachement des sociétés
aux valeurs fondamentales qu'il a vocation à protéger. Le droit
à l'information constitue l'une des notions aidant au départage
des champs respectifs de ces droits et valeurs.
L'application du droit nécessite des principes-standards permettant de
déterminer au fil des situations concrètes, la part respective
des différents intérêts qui viennent en conflit. Le droit
à l'information est du nombre de ces principes-standards. Il permet d'amener
dans les raisonnements de ceux qui ont à interpréter et appliquer
le droit positif, les valeurs et équilibrages qui se manifestent dans
les autres univers normatifs (comme la déontologie journalistique) afin
de contribuer à ce processus continu d'articulation entre les droits
et valeurs contradictoires qui composent le droit de l'information.
En ce sens, le droit de l'information apparaît comme un exemple éclairant
des modes de fonctionnement et de production des normativités et du droit
en particulier. Loin de n'être qu'une spécialisation réservée
aux fervents de gadgets et de machines à images, il contribue au développement
de la compréhension des phénomènes juridiques dans les
sociétés contemporaines.
Le droit d'accès aux documents des organismes publics
L'une des plus importantes mises en oeuvre du droit à l'information est la mise en place de lois garantissant l'accès aux documents des organismes publics.
Pour aller plus loin:
Lucie GUIBAULT, « Pour une utilisation accrue et effective du droit fondamental à l'information: l'article 44 de la Charte des droits et libertés de la personne » (1992) 52 R. du B. 749.
Pierre TRUDEL, Jacques BOUCHER, René PIOTTE et Jean-Maurice BRISSON, Le droit à l'information, Montréal, P.U.M., 1981, pp. 1 à 3 et 259 à 277.
Xavier AGOSTINELLI, Le droit à l'information face à
la protection de la vie privée, Aix-en-Provence, Librairie de l'Université,
1994, p. 59 à 82.